ă 2003  Iin Ichwandi                                                                   Posted  11 May, 2003

Makalah Falsafah Sains (PPs 702)

Program Pasca Sarjana /S3

Institut Pertanian Bogor

Mei 2003

 

Dosen:

Prof Dr Ir Rudy C Tarumingkeng (Penanggung Jawab)

Dr Bambang Purwantara

 

 

 

 

KEGAGALAN SISTEM TENURIAL DAN KONFLIK SUMBERDAYA HUTAN:

  TANTANGAN KEBIJAKAN KEHUTANAN MASA DEPAN

 

 

 

Oleh:

 

Iin Ichwandi

E061020011

 

 

I.  PENDAHULUAN

 

Undang-Undang Dasar 1945 (dan perubahannya) pasal 33 ayat 3 menyatakan Bumi dan Air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.  Salah satu kekayaan alam yang dikuasai oleh negara adalah sumberdaya hutan.  Sebagai suatu sumber daya publik, hutan merupakan sumberdaya yang sarat dengan konflik, karena di dalamnya terlibat begitu banyak pelaku yang memiliki kepentingan yang berbeda terhadap sumber daya hutan yang bersangkutan.  Ragam konflik itu antara lain adalah konflik "pemilikan", konflik kepentingan (tujuan) pendayagunaannya, dan konflik bentuk pengelolaannya.  Kebanyakan konflik mudah diduga berakar pada persaingan untuk memperebutkan tiga hal, yaitu sumberdaya, pengakuan, dan kekuasaan. 

Fungsi dan manfaat hutan bersifat interpretatif, sangat tergantung cara pandang pada individu atau kelompok masyarakat yang mempunyai kepentingan terhadap hutan tersebut.  Kegagalan sistem pengelolaan hutan seperti sekarang ini berakibat pada turunnya kualitas hutan dan kesejahteraan masyarakat sekitar hutan yang semakin marginal.  Tingginya tingkat eksploitasi sumberdaya hutan melalui pengusahaan skala besar (HPH) tanpa ada upaya pelestarian dan rehabilitasi yang memadai, kebakaran hutan, illegal logging, perambahan hutan, semakin menambah tingkat kerusakan hutan (deforestasi).

Hutan bukan hanya sebagai sumberdaya alam yang menunjang pembangunan ekonomi, tetapi juga sebagai sumberdaya alam yang menunjang pelestarian sosial budaya dan lingkungan hidup.   Kebijakan pembangunan kehutanan yang bersifat sentralistik, tanpa ada mekanisme bagi masyarakat untuk memberikan umpan balik, selama ini tidak berhasil dengan baik, untuk hutannya sendiri ataupun masyarakat yang hidup di dalamnya. Pemerintah tidak cukup mempunyai informasi mengenai karakteristik lokal sumberdaya hutan dan lingkungannya sebagai landasan pengambilan keputusan dan kontrol. Akibat kemampuan pemerintah yang terbatas di satu sisi, serta lemahnya peran serta masyarakat di sisi lain, secara langsung atau tidak langsung sebagai penyebab terjadinya kegagalan dalam pengelolaan hutan.

Tulisan ini akan mencoba membahas kegagalan sistem tenurial sumberdaya hutan Indonesia mulai dari “pro-kontra” atas hak (property rights) sumberdaya hutan sampai kegagalan sistem HPH, dan bagaimana implikasinya baik terhadap sumberdaya hutan maupun masyarakat (khususnya masyarakat sekitar hutan).  Pada bagian akhir, dicoba dirumuskan arahan kebijakan yang harus dilakukan dalam pengelolaan sumberdaya hutan.

 

II.  SISTEM TENURIAL SUMBERDAYA HUTAN INDONESIA

 

A.     Landasan Teoritis Sistem Tenurial

 

Ridell (1987) memaknai sistem tenurial sebagai sekumpulan atau serangkaian hak-hak, “tenure system is a bundle of rights”.   Pada setiap sistem tenurial, masing-masing hak sekurang-kurangnya mengandung 3 komponen, yaitu subyek hak, obyek hak, dan jenis haknya.  Selain itu, dalam sistem tenurial juga penting untuk mengetahui siapa yang memiliki hak (de jure) atas sumberdaya  dan siapa yang dalam kenyataannya (de facto) menggunakan sumberdaya.  Konsep yang juga dekat dengan hal di atas adalah property rights, dimana menurut Schatter (1951) dalam Fedel, G dan Feeny, D (1991) menyatakan “property as a social institution implies a system of relations between individual ….. it involve rights, duties, powers, privilages, forbearance, ets., of certain kinds”.

Pada hakekatnya terdapat 4 jenis property rights atas sumberdaya yang sangat berbeda satu dengan yang lain, yaitu : milik pribadi (private property), milik umum atau bersama (common property), milik negara (state property),  tidak bertuan (open access).  Dalam pandangan teori ekonomi, khususnya setelah dikemukakan konsep “tragedy of the commons” oleh Garret Hardin dimana sumberdaya alam milik bersama akan cepat rusak (fugitive), maka sumberdaya hutan sebagai sumberdaya publik yang biasanya berada dalam rejim hak “common property”, “state property” dan “open access” harus segera ditentukan siapa yang mempunyai hak atas sumberdaya tersebut, agar para penunggang gratis (free rider) yang bersifat oportunis dapat dihindari. 

Demi efisiensi alokasi sumberdaya, dimana hanya dapat berjalan perekonomian pasar (market economy), maka privatisasi sumberdaya publik tampaknya menjadi satu-satunya pilihan jalan keluar yang diusulkan teori ekonomi sampai saat ini.  Oleh sebab itu, private land adalah property rights yang dianggap paling efisien karena mempunyai sifat-sifat hak yang mendekati sempurna (perfect rights), yaitu ; (a) completeness, dimana hak-hak didefinisikan secara lengkap, (b) exclusivity, dimana semua manfaat dan biaya yang timbul menjadi tanggungan secara ekslusif pemegang hak, (c) transferable, dimana hak dapat dialihkan kepada pihak lain baik secara penuh (jual-beli) maupun secara parsial (sewa, gadai), dan (d) enforcebility, dimana hak-hak tersebut dapat ditegakkan (Alchian dan Demsetz, 1973). 

Pemberian property rights kepada seseorang akan memberikan insentif  baginya untuk menggunakan lahan secara efisien, melakukan investasi bagi konservasi lahan dan peningkatan kualitas lahan.  Dalam perkembangannya, banyak common property, seperti communal land cenderung menjadi private land akibat adanya tekanan pertambahan penduduk dan komersialisasi lahan (Fedel, G dan Feeny, D, 1991). 

Hal yang terpenting dari masalah property rights adalah masalah bagaimana penegakannya dapat dilakukan.  Penegakan property rights dapat dilakukan melalui sistem hukum formal (formal procedurs) dan penegakan aturan yang ada dalam masyarakat (social customs) (Taylor, 1988).  Jika hal tersebut tidak dapat dilakukan, misalnya karena biaya enforcement atau exclution terlalu mahal dibandingkan dengan manfaat yang diperoleh maka sumberdaya akan menuju ke “open access”.

 

 

B.  Kontroversi Sistem Tenurial Sumberdaya Hutan Indonesia

 

Kontroversi sistem tenurial sumberdaya hutan berkisar seputar perdebatan mengenai Hak Menguasa Negara (HMN) dan Hak Masyarakat Adat (HMA) atas tanah dan sumberdaya alam Indonesia yang telah lama berlangsung, utamanya sejak munculnya UUPA tahun 1960 dan UUPK tahun 1967.  Berdasarkan doktrin HMN tersebut, ditafsirkan bahwa negara adalah pemegang otoritas tertinggi berkenaan dengan sumberdaya alam.

HMN menempatkan negara tidak sebagai pemilik melainkan sebagai organisasi tertinggi dari bangsa Indonesia (beberapa ahli mengistilahkan sebagai” hak ulayat negara”) memberi kekuasaan atau kewenangan, misalnya dalam UUPK,  untuk; (a) menetapkan dan mengatur perencanaan, peruntukan, penyediaan dan penggunaan hutan sesuai dengan fungsinya dalam memberikan manfaat kepada rakyat dan negara, (b) mengatur pengurusan hutan dalam arti luas, (c) menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang atau badan hukum dengan hutan dan mengatur perbuatan-perbuatan hukum mengenai hutan. Dalam pelaksanaan HMN, negara dapat menguasakan kewenangan tersebut kepada daerah-daerah swatantra (pemerintah daerah) dan masyarakat hukum adat sepanjang secara nyata masih ada dan tidak bertentangan kepentingan nasional dan perundang-undangan yang berlaku. 

Persoalan perdebatan keagrariaan menyangkut HMN vs HMA disebabkan sejumlah persoalan, khususnya tafsir tentang hukum adat dan kepentingan nasional.

 

1.        Tafsir hukum adat

Istilah hukum adat tertera secara jelas dalam UUPA, misalnya dalam pasal 5 yang menyatakan “hukum agraria yang berlalu atas bumi, air, dan ruang angkasa adalah hukum adat, sepanjang tidak bertentangan dengan kepentingan nasional …..dst”.  Dalam pasal 3 juga dinyatakan bahwa pelaksanaan hak ulayat dan hak-hak serupa dari masyarakat-masyarakat hukum adat, sepanjang kenyataannya masih ada, harus sedemikian rupa sesuai dengan kepentingan nasional dan negara, yang berdasarkan atas persatuan bangsa serta tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundangan yang lebih tinggi. Dua pasal tersebut saja menjadikan perdebatan yang tidak selesai.  Di satu sisi dinyatakan bahwa hukum agraria berdasarkan hukum adat, sedangkan di sisi lain dinyatakan bahwa pelaksanaan hak ulayat masyarakat hukum adat diakui sepanjang masih ada dan tidak bertentangan dengan kepentingan nasional.  Dengan demikian, hukum adat mana yang dipakai dalam hukum agraria menjadi tidak jelas.

Beberapa ahli, seperti Harsono, B. (1997) dan Kuntoro (1995) menafsirkan bahwa yang dimaksud dengan hukum adat dalam UUPA adalah hukum “Adat Bangsa” sebagai konsekuensi dari lahirnya Negara Kesatuan Republik Indonesia yang merupakan kesatuan dari kelompok-kelompok masyarakat adat yang sudah ada sebelumya.  Hal ini juga dipertegas dalam penjelasan UUPA bagian II yang menyatakan antara lain bahwa hubungan hak ulayat diangkat pada tingkat yang lebih tinggi, yaitu pada tingkat yang mengenai seluruh wilayah Negara.

Pada implementasinya, pemerintah sebagai pengemban negara tidak pernah benar-benar meneliti apakah masyarakat hukum adat di suatu daerah masih ada atau tidak ?, apakah suatu wilayah tertentu dalam penguasaan masyarakat hukum adat atau tidak ?.  Bahkan pemerintah tidak secara serius melakukan pendaftaran tanah sebagaimana diamanatkan oleh UUPA senagai upaya untuk mengetahui dan menjamin kepastian pemilikan dan penguasaan tanah atas individu dan kelompok masyarakat, termasuk masyarakat adat.

 

2.        Tafsir kepentingan nasional

Kepentingan nasional merupakan kata-kata yang menjadi “alat ampuh” bagi pemerintah atas nama negara untuk dapat menguasai tanah dan sumberdaya secara langsung.  Apalagi melalui pencanangan program pembangunan nasional, khususnya pembangunan ekonomi, kepentingan nasional menjadi jargon-jargon para birokrat dalam menyelesaikan masalah-masalah agraria dan sumberdaya alam.

Dalam UUPA pasal 14 memang ditegaskan bahwa kewenangan negara dalam membuat rencana persediaan, peruntukan dan penggunaan agraria dan sumberdaya alam untuk keperluan ; (a) negara, (b) peribadatan, (c) pusat-pusat kehidupan masyarakat sosial, kebudayaan dan lain-lain kesejahteraan, (d) memperkembangankan produksi pertanian, peternakan, perikanan, industri, transmigrasi dan pertambangan.  Begitu juga dalam pasal 6 dan penjelasan UUPK dinyatakan bahwa hutan  mempunyai fungsi yang menguasai hajat hidup orang banyak, dan karenanya pemerintah membuat suatu rencana umum mengenai peruntukan, penyediaan, pengadaan, dan penggunaan hutan secara serba-guna dan lestari untuk berbagai kepentingan.

Mengacu pada kata-kata kepentingan nasional, khususnya program pembangunan ekonomi nasional yang sangat gencar digalakkan dengan sejumlah target-target yang harus dicapai, maka para birokrat pemerintahan seringkali menyederhanakan sejumlah persoalan yang mendasar yang menjadi prasyarat atau prakondisi pelaksanaan HMN tersebut di atas.   Sehingga pembuatan kebijakan selanjutnya dan implementasi pelaksanaan di lapangan seringkali melanggar atau bertentangan baik dengan filosofi perundangan di atasnya maupun kondisi riil masyarakat dan permasalahannya di lapangan.   Hal tersebut sangat jelas terjadi dengan PP No. 21 Tahun 1970 tentang HPH dan HPHH. 

Walaupun sudah secara tegas dinyatakan bahwa dalam pelaksanaan HMN, negara dapat menguasakan kewenangan tersebut kepada daerah-daerah swatantra (pemerintah daerah) dan masyarakat hukum adat selama Orde Baru tidak pernah dilaksanakan.   Sistem pemerintahan yang sentralistik, memarjinalkan peran pemerintah daerah dan hanya menjadi kaki tangan dari pemerintah pusat.  Sementara eksistensi masyarakat hukum adat atas tanah dan sumberdaya alam tidak pernah diakui baik dalam berbagai kebijakan maupun pelaksanaannya di lapangan.  Keberadaan masyarakat adat di akui keberadaannya sebatas ”khasanah budaya yang harus dilestarikan” dengan dilabeli berbagai istilah “masyarakat tertinggal”, “masyarakat terasing”, “masyarakat tradisional”, dan lain-lain istilah yang semakin memarjinalkan eksistensinya baik secara politik, ekonomi, maupun budaya.

Proses marjinalisasi masyarakat adat sangat terasa setelah dikeluarkannya UU No. 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa.  Aturan tersebut menjadi awal disfungsinya pemerintahan adat.  Disfungsi ini kemudian menyebabkan “split personality” di kalangan masyarakat adat.  Di satu pihak, kepala desa yang bertindak berdasarkan otoritas legal formalnya, menjadi penguasa tunggal yang lebih memperhatikan kepentingan pemerintah atasnya.  Di pihak lain, adanya kepala adat berdasarkan otoritas informal yang diberikan masyarakat, merupakan penguasa wilayah persekutuan masyarakat adat.  Dualisme kepemimpinan seperti ini telah melemahkan dinamika masyarakat untuk ikut serta secara aktif dalam pembangunan sebagai buntut dari adanya krisis kepemimpinan di masyarakat (Adimiharja, K. 1999)

 

 

III.  STATE PROPERTY, HAK-HAK MASYARAKAT, DAN KEGAGALAN HPH

 

A.     Sumberdaya Hutan Sebagai State Property dan Hak-hak Masyarakat

 

Menurut UUPK (No. 5 Tahun 1967 Jo No. 41 tahun 1999) hanya dikenal dua penggolongan hutan berdasarkan pemilikannya, yaitu Hutan Milik  atau Hak dan Hutan Negara.  Hutan Milik (Hak) adalah hutan yang tumbuh/berada pada lahan-lahan yang telah berstatus hak milik, sedangkan Hutan Negara adalah hutan-hutan yang tumbuh pada lahan yang tidak dibebani hak (milik).  Karena faktor historis, tradisi serta sosial ekonomi banyak masyarakat, khususnya masyarakat di dalam dan sekitar hutan yang masih menggantungkan hidupnya pada hutan.  Sehingga pada hutan negara sesungguhnya tidak seratus persen bebas dari penguasaan masyarakat.

Untuk mengakomodir adanya sejumlah masyarakat di dalam dan sekitar hutan yang masih menggantungkan hidupnya pada hutan dan hasil hutan, pemerintah mengeluarkan beberapa bentuk kebijakan antara lain :

1.   Pada kawasan hutan produksi, masyarakat lokal diperbolehkan memungut hasil hutan (kayu, rotan, dan hasil hutan lainnya) untuk kepentingan hidup sehari-hari.

2.   Pada kawasan konservasi (Taman Nasional) disediakan zona pemanfaatan tradisional.

3.   Adanya program HPH Bina Desa Hutan sebagai upaya meningkatkan kehidupan masyarakat sekitar hutan.

 

Munculnya pengaturan hak memungut hasil hutan kayu dan non kayu (terutama pada kawasan hutan produksi) kepada masyarakat sekitar hutan ini pada dasarnya lebih karena alasan adanya kegiatan pengusahaan hutan oleh HPH.  Hal ini dapat terlihat jelas pada pasal 6 PP No 21 /1970 tentang Pengusahaan Hutan.  Dari PP tersebut jelas terlihat, bagaimana keberpihakan pemerintah lebih kepada pengusaha HPH dari pada ke masyarakat sekitar hutan.

Hak mengelola sumberdaya hutan secara mandiri kepada masyarakat sekitar hutan merupakan kebijakan yang cukup baru, yaitu dengan dikeluarkannya kebijakan tentang HPHKM (Hak Pengusahaan Hutan Kemasyarakatan) melalui SK Menhut No 677/1998.  Dalam SK tersebut HPHKM diberikan kepada masyarakat sekitar hutan yang terwadahi dalam bentuk koperasi dalam jangka waktu tertentu.  Begitu juga dalam UU No. 41/1999 dinyatakan bahwa masyarakat hukum adat berhak melakukan kegiatan pengelolaan hutan berdasarkan hukum adat yang berlaku dan tidak bertentangan dengan undang-undang, dimana dapat dilakukan pada hutan adat atau Kawasan Hutan dengan Tujuan Khusus. 

Hak pengelolaan hutan yang diberikan ini hanya terbatas pada sumberdaya yang berada di atas tanah, sedangkan penguasaan tanahnya masih tetap oleh negara.  Dengan tetap statusnya sebagai lahan negara ini masih memungkinkan dicabutnya hak pengelolaan tersebut.  Dengan demikian, hak pengelolaan inipun belum sepenuhnya memberikan rasa aman kepada masyarakat sekitar hutan dalam jangka panjang.

 

B.  Kegagalan Sistem HPH

 

Dalam kaitanya dengan fungsi produksi (ekonomi), maka pemerintah menyerahkan pengusahaanya kepada pihak ketiga (swasta, BUMN, dan koperasi). Untuk Kawasan Hutan Alam Produksi  dalam bentuk Hak Pengusahaan Hutan (HPH) dan Hak Pemungutan Hasil Hutan (HPHH).  Instrumen kebijaksanaan pengusahaan hutan alam dan penanaman modal asing yang diberlakukan sejak tahun 70an, telah memacu perkembangan pengusahaan hutan alam produksi.  Pada tahun 1970, HPH yang aktif beroperasi berjumlah 45 unit, dan pada tahun 1980 telah berkembang menjadi 454 unit.  Sampai akhir 1996 HPH yang beroperasi berjumlah 565 unit dengan 60,1 juta Ha (Dephut, 1997).  Dalam kurun waktu tersebut, secara nasional, pengusahaan hutan telah memberikan sumbangan yang sangat besar, sehingga sektor kehutanan telah menyumbang devisa bagi negara nomor dua setelah migas.  Perkembangan berikutnya, terjadi penurunan jumlah HPH dimana sampai Juni 1998 menunjukkan bahwa HPH yang masih beroperasi berjumlah 389 unit seluas 48,3 juta Ha.  Sebanyak 185 unit HPH dengan luas 15 juta Ha dicabut dan tidak diperpanjang dan  sejumlah 67 unit HPH seluas 5,5 juta Ha harus direhabilitasi hutannya (Dephut, 1998).  Pada tahun 2001 jumlah HPH tinggal 351 unit dan mengelola areal seluas 36,42 juta Ha (Dephut, 2002). 

Instrumen kebijaksanaan untuk melaksanakan pengusahaan hutan alam produksi sesungguhnya disempurnakan terus-menerus.  Namun demikian, kinerja HPH sangat buruk.  Hal tersebut dibuktikan oleh hasil penelitian Kartodihardjo (1998) dimana 90% unit HPH belum melaksanakan usaha perlindungan dan pengamanan hutan secara memadai,  semakin lama umur HPH semakin kecil prosentase primary forest yang ada dibandingkan dengan primary forest yang seharusnya masih tersisa, serta besarnya nilai investasi yang ditanamkan kembali ke hutan hanya sebesar 1 % dari pendapatan tahunannya. 

Berdasarkan kondisi di atas, yang menjadi pertanyaan adalah kenapa para pengusaha HPH yang mendapatkan “private property” dari pemerintah untuk mengelola sumberdaya hutan tidak melakukan efisiensi penggunaan, pelestarian, dan peningkatan kualitas sumberdaya hutan demi keberlanjutan usahanya ?    Paling tidak ada dua penjelasan yang menyebabkan hal tersebut yaitu :

 

1.  Kegagalan kontrak

Surat Keputusan HPH (SK HPH) dapat dianggap sebagai bentuk kontrak antara HPH dan pemerintah dalam melaksanakan pengusahaan hutan alam produksi.  Kontrak ini adalah perwujudan dari pemberian status “private property” atas sumberdaya hutan oleh pemerintah kepada pengusaha HPH.  Melalui kontrak ini diatur sejumlah hak dan kewajiban masing-masing pihak.  Berdasarkan landasan teori yang telah diuraikan pada bab II diatas, kontrak ini dapat mencegah adanya penunggang gratis (free rider) yang biasanya akan terjadi pada sumberdaya publik, memperlancar proses pertukaran hak atas sumberdaya, yang pada akhirnya akan memberikan motivasi bagi pemegang kontrak untuk melakukan tindakan yang dapat melestarikan sumberdaya tersebut demi kelangsungan manfaat yang akan diperolehnya.  

Namun ternyata kontrak antara pemerintah dan pemegang HPH dalam pengusahaan hutan alam produksi tidak dapat berjalan secara efektif.  Ada beberapa faktor yang menyebabkan kontrak tidak berjalan secara efektif, yaitu :

a.         Pemerintah belum mengetahui secara lengkap kondisi hutan (batas kawasan, potensi hutan, riap) pada saat hutan tersebut diserahkan pengelolaannya kepada pemegang HPH.  Hal ini ditunjukan secara jelas dengan diserahkannya (diwajibkan) kegiatan tata batas, perhitungan potensi hutan kepada pemegang HPH.

b.        Jangka waktu pengusahaan hutan terlalu pendek yaitu selama 20 tahun, meskipun dapat diperpanjang tidak memberikan harapan yang pasti bagi pemegang HPH untuk dapat memungut hasil upaya rehabilitasi hutan yang telah dilaksanakannya, karena rotasi tebang hutan alam ditetapkan selama 35 tahun.

c.         Pemegang HPH yang diberi mandat oleh pemerintah untuk melaksanakan pengelolaan hutan dengan tanpa melalukan pembelian atau memberikan jaminan atas nilai hutan yang menjadi haknya.

d.        Pelaksanaan kontrak diatur melalui mekanisme transaksi administratif yang miliki unsur “perintah” dan “paksaan”. Dengan tanpa ada mekanisme tawar-menawar. Organisasi HPH tidak mendapatkan peluang untuk mengembangkan inovasi teknologi dalam pengelolaan hutan. Mekanisme transaksi administratif terhadap teknik-teknik produksi dan rehabilitasi hutan menyebabkan tingginya campur tangan pemerintah untuk ikut serta memasuki aktivitas-aktivitas yang seharusnya menjadi tanggungjawab pemegang HPH. Kebijaksanaan ini mempunyai kontribusi meningkatkan biaya transaksi yang melemahkan kontrol pelaksanaan kontrak.

e.         Pemberian HPH oleh pemerintah kepada swasta tidak melalui mekanisme pasar, sehingga badan-badan usaha yang bersama-sama ingin mendapatkan HPH tidak diatur kemungkinannya untuk harus berkompetisi untuk mendapatkan HPH. 

Kondisi di atas menyebabkan posisi pemerintah lemah dalam melaksanakan kontrol pemanfaatan sumberdaya hutan. Pemegang HPH tidak mendapatkan insentif/disinsentif sehingga tidak menetapkan skala usaha ekonomis, tidak melaksanakan rehabilitasi hutan dengan baik, dan tidak melindungi hutannya dari berbagai kerusakan seperti pencurian kayu, kebakaran hutan, dll.

 

2.  Birokrasi dan tingginya biaya transaksi

Tingginya campur tangan pemerintah dalam pengelolaan hutan oleh HPH menimbulkan banyak permasalahan birokrasi yang pada ujungnya menyebabkan tingginya biaya transaksi (transaction cost).  Berdasarkan hasil kajian Depperindag & Sucofindo (2001) terhadap prosedur perijinan dalam pengusahaan hutan, dipandang masih belum efisien, karena paling tidak terdapat 88 urusan yang harus dilakukan pengusaha baik dalam melakukan ijin usaha maupun menjalankannya. Disamping itu dalam pelaksanaan pembinaan, pengawasan, dan pengendalian (BINWASDAL), swasta juga mendapat beban biaya atas kegiatan tersebut. Dari hasil survai di lima propinsi menunjukkan bahwa beban biaya swasta tersebut antara Rp. 215 juta – Rp. 440 juta per HPH per tahun (Lihat Tabel 1). Tentu saja keadaan demikian menambah beban finansial dalam pengusahaan hutan.

 

Tabel 1.   Jumlah, Frekuensi Kunjungan, Lama Kunjungan, Jumlah personil yang terlibat, dan Perkiraan Dukungan Biaya dari HPH untuk kegiatan BINWASDAL per Tahun.

 

Uraian

Propinsi

Rataan

Kalsel

Kaltim

Sulteng

Papua

Riau

Jumlah kegiatan

13

20

21

21

18

19

Frekuensi pertahun

22

25

26

25

20

24

Lama hari kunjungan

96

153

164

228

141

157

Jumlah orang berkunjung

66

115

80

68

42

74

Perkiraan biaya

(Juta Rp/tahun):

a.SPJ

b.Transport

c.Akomodasi

d.Uang saku

 

 

193.4

50.3

28.6

130.1

 

 

137.8

55.9

31.8

214.6

 

 

108.7

63.4

36.0

91.4

 

 

123.9

86.9

49.3

64.2

 

 

46.3

48.1

27.3

92.8

 

 

122.0

60.9

34.6

118.6

Jumlah

402.4

440.1

299.5

324.3

214.5

336.2

Sumber : Departemen Perindustrian dan Perdagangan & Sucofindo (2001).

Keterangan : BINWASDAL = Bimbingan, pengawasan dan pengendalian; Berdasarkan contoh kasus pada HPH dengan tebangan tahunan seluas 1.500 Ha atau produksi log rata-rata sebesar 45.000 m3/th, beban pungutan tidak resmi adalah Rp. 203.000,-/m3.

 

Di awal era otonomi daerah sekarang ini Pemerintah Daerah mulai melakukan penataan pengusahaan hutan. Wujud penataan tersebut antara lain dapat dilihat dari peraturan-peraturan daerah yang telah dikeluarkan.  Hasil studi Depperindag & Sucofindo (2001) di 6 propinsi juga menunjukkan adanya 50 hingga 52 peraturan baru yang berkaitan dengan bidang pengusahaan hutan.  Peraturan tersebut berkenaan dengan bidang kegiatan pemungutan retribusi yaitu sebanyak 26 hingga 28 peraturan, bidang  teknis kehutanan sebanyak 15 peraturan, bidang konservasi lahan dan sumberdaya alam sebanyak 5 peraturan, serta bidang perijinan sebanyak 4 peraturan. Banyaknya peraturan daerah yang mengatur masalah retribusi menunjukan bahwa beban sumberdaya hutan untuk menunjang pendapatan asli daerah (PAD) sangat tinggi.  Sebagai implikasinya, telah terjadi tumpang tindih kebijakan sektor kehutanan antara pusat dan daerah. 

Ada beberapa faktor yang menjadi penyebab timbulnya biaya transaksi yang tinggi dalam pengusahaan hutan, yaitu antara lain :

 

a.       Rendahnya ketersediaan informasi mengenai sumberdaya hutan alam. Hal ini menye-babkan ketidak-pastian dalam pengukuran hasil kerja atau kinerja (performance). Secara teoritis hal ini dapat menimbulkan kolusi antara pelaksana dan pengawas dalam menentukan bisa diterima atau tidaknya suatu hasil pekerjaan.

b.      Pengusahaan hutan alam yang diawali oleh suatu proses alokasi sumberdaya dengan pertimbangan bukan hanya ekonomi tetapi juga politik. Dimilikinya sejumlah HPH oleh para elit politik secara langsung menyebabkan rendahnya kontrol atas pelaksanaan pengusahaan hutan, dan lemahnya posisi pemerintah menghadapi berbagai tekanan politik.

 

c.       Besarnya peran pemerintah di dalam aktivitas HPH yaitu dalam menetapkan manajemen pengelolaan hutan dan melaksanakan kontrol pelaksanaannya, secara langsung menghambat perkembangan kapasitas dan kapabilitas organisasi HPH yang menyebabkan minimalnya inisiatif organisasi HPH untuk melaksanakan learning process.

d.      Dalam sistem pengusahaan hutan alam, pemegang HPH mendapat hak dari pemerintah untuk mengelola hutan alam, namun kayu di hutan bukan sebagai aset perusahaan. Disamping itu jangka waktu konsesi hutan relatif lebih pendek daripada lama waktu satu kali rotasi tebang. Kedua hal tersebut menyebabkan perilaku pemegang HPH cenderung melaksanakan pengelolaan hutan alam secara ekstensif, serta tidak peduli terhadap terjadinya pencurian kayu.

 

IV.  IMPLIKASI GAGALNYA SISTEM TENURIAL SUMBERDAYA HUTAN

 

A.  Konflik SDH Merebak Dimana-mana

 

Konflik sumberdaya hutan yang sering terjadi adalah konflik  antara masyarakat di dalam dan sekitar hutan dengan berbagai pihak dari luar yang menganggap memiliki otoritas dalam mengelola sumberdaya hutan.  Pihak-pihak di luar masyarakat tersebut antara lain; pemerintah (pusat dan daerah), pengusaha hutan swasta dan BUMN, pengusaha kayu dan hasil hutan non kayu, pengelola kawasan konservasi, dan aparat keamanan.  Konflik yang demikian dapat digolongkan sebagai konflik vertikal.

Konflik-konflik yang terjadi di lapangan  antara HPH dan HTI dengan masyarakat lokal dari tahun ke tahun makin meningkat.  Pada era reformasi konflik ini makin marak dan keras, beberapa camp HPH dibakar dan jalannya diblokir sehingga tidak bisa beroperasi.  Di Kalimantan Timur sebagai salah satu propinsi yang kaya akan sumberdaya hutan konflik antara HPH/HTI dengan masyarakat adat terus berlanjut dan meluas. Konflik-konflik yang terjadi pada umumnya karena wilayah adat mereka telah diambil alih dan tanaman tumbuh mereka digusur bersamaan dengan penebangan kayu oleh HPH dan land clearing oleh HPHTI.  Konflik sumberdaya hutan dapat meliputi :

 

1.      Konflik lahan yang berupa masalah tumpang tindih penggunaan lahan, sengketa lahan, penyerobotan lahan dan perladangan liar.

2.      Konflik  sumberdaya hutan/alam yang ada di atas lahan seperti penjarahan dan pencurian kayu dan hasil hutan lainnya

3.      Konflik sosial/etnis, misalnya antara pendatang dan penduduk asli.

 

Namun seringkali, konflik itu bersifat multi-dimensi atau campuran dari ketiga macam konflik di atas.  Konflik sumberdaya hutan saat ini tidak lagi hanya bersifat latent (tertutup) tetapi kebanyakan sudah mencuat (emerging) bahkan bersifat terbuka (manifest).  Pada kondisi ini konflik yang terjadi sudah mencapai eskalasi yang tinggi dan bersifat konfrontatif. 

 

2.  Kerusakan Sumberdaya Hutan

 

Laju kerusakan hutan di Indonesia terus menunjukkan gejala peningkatan yaitu pada kurun waktu tahun 1982 – 1990 sebesar 0,9 juta Ha/tahun tak termasuk kebakaran hutan di Kalimantan Timur tahun 1982-1983 (Departemen Kehutanan, 1997), sedangkan pada kurun tahun 1987 - 1997 telah mencapai + 1,6 juta Ha/tahun (Badan Planologi Kehutanan, 1999). Berdasarkan hasil rekalkulasi yang dilakukan oleh Badan Planologi Kehutanan Tahun 2001 pada kawasan Hutan Produksi diperoleh data luas penutupan hutan seperti di sajikan pada Tabel 2.

 

Tabel 2.    Luas Penutupan Hutan pada Hutan Produksi di Areal HPH dan Areal Ex HPH  di Indonesia Tahun 2000

  

No

Kondisi Penutupan

Hutan

Areal HPH

(Juta Ha)

Areal Ex HPH

(Juta Ha)

Jumlah

(Juta Ha)

1.

Hutan Primer

       18,3

        0,6

        18,9

2.

Hutan Bekas Tebangan (sedang-baik)

       11,1

        2,5

        13,6

3.

Hutan Rusak, Tanah Kosong, Pertanian dll.

       11,7

        2,6

        14,3

 

T O T A L

       41,1

        5,7   

        46,9

Sumber : Badan Planologi Kehutanan (2001)

Kondisi kerusakan hutan terlihat jelas pada areal Ex HPH di mana hutan primer tinggal tersisa seluas 0,6 juta Ha atau 11 % dari luas areal keseluruhan yang direkalkulasi.  Sedangkan pada areal HPH yang masih aktif sisa hutan primer seluas 18,3 juta Ha.

 

          

V.  ARAH KEBIJAKAN BARU DAN UPAYA MENCARI JALAN KELUAR

 

            Permasalahan-permasalahan yang dihadapi kehutanan seperti degradasi hutan, illegal logging, kebakaran hutan, penyerobotan dan perambahan hutan sesungguhnya hanyalah symptom.  Permasalahan yang mendasar sesungguhnya adalah gagalnya sistem tenurial sumberdaya hutan yang dibangun negara (pemerintah), khususnya yang berkaitan dengan property rights masyarakat adat dan state property rights yang dikelola pengusaha swasta/BUMN.  Hal tersebut tidak bisa dibiarkan berlarut-larut, harus ada upaya kebijakan yang mendasar dan simultan dari negara yang segera harus dilakukan, yaitu :

 

A.  Restrukturisasi Sistem Pengusahaan Hutan

 

            Sejak beberapa tahun yang lalu para pakar telah mengusulkan langkah-langkah alternatif untuk perbaikan sistem HPH dan saat ini dorongan untuk melakukan hal tersebut semakin menguat. Pada saat ini adalah momentum yang tepat karena ada lebih dari 100 HPH dalam proses pengajuan perpanjangan HPH untuk masa pengusahaan periode ke dua. 

            Modifikasi HPH bahkan restukturisasi sistem pengusahaan secara drastis harus dilakukan untuk menjamin cara-cara pengelolaan sumberdaya hutan secara baik dan adil.  Masalah penyerahan hak pengelolaan kepada pihak ketiga (seperti HPH) berarti menyangkut masalah penyerahan property rights sumberdaya hutan dari pemerintah kepada pihak ketiga melalui suatu “kontrak” yang dilegalisasikan oleh pemerintah (SK Menteri Kehutanan).          Dalam rangka penyerahan property rights ini beberapa hal yang harus diperhatikan, yaitu :

 

1.    Kepada siapa saja property rights diberikan dan bagaimana mekanismenya ?  jawabannya tentu kepada pihak yang dianggap mampu (profesional) baik secara teknis-ekologis dan finansial-ekonomis melalui suatu mekanisme yang obyektif, kompetitif dan transparan.

 

2.    Berapa lama dan berapa besar property rights berupa kontrak/ijin konsesi itu diberikan ?  Beberapa hal yang dapat dilakukan, antara lain; dilakukan perubahan-perubahan terhadap;  batas luasaan areal HPH, metode pemberian HPH,          masa berlakunya ijin, bentuk-bentuk kegiatan yang harus dilakukan HPH, dll.  Dalam hal pungutan hasil hutan dapat diberlakukan sistem performance bound, Dana Jaminan kinerja yang dapat menjadi sistem insentif/disinsentif bagi HPH dalam pengelolaan sumberdaya hutan

 

3.    Bagaimana hak-hak yang diberikan dan kewajiban masing-masing pihak (pemerintah dan pengusaha) dirumuskan secara jelas dan masing-masing pihak dapat pula menegakkannya secara tegas.

 

4.    Di luar sistem HPH, dapat dikembangkan sistem-sistem baru yang lebih memberikan kesempatan kepada masyarakat yang lebih luas, misalnya sistem PHBM (Pengelolaan Hutan Berbasis Masyarakat).

 

B.   Penyelesaian Konflik dan Peningkatan Partisipasi Masyarakat Dalam Pengelolaan Hutan

 

Maraknya konflik atas sumberdaya hutan harus diselesaikan.  Penyelesaian konflik melalui pendekatan hukum untuk banyak kasus tampaknya sulit dilakukan.  Oleh karena itu diperlukan kebijakan penyelesaian konflik alternatif atau dikenal dengan alternative conflict resolution (ACR).  Berbagai konsep ACR seperti fasilitasi, konsiliasi, mediasi, dan negosiasi dapat diterapkan melalui berbagai media dan para pihak yang concern terhadap masalah ini.

Era demokrasi dimana peran masyarakat menjadi utama, sejalan dengan konsep ACR maka sudah saatnya pula model pengelolaan sumberdaya hutan dilakukan secara colaborative management antara berbagai pihak; pemerintah, swasta, dan masyarakat.  oleh sebab itu dalam pengelolaan hutan ke depan diperlukan kebijakan yang dapat mengingkatkan partisipasi masyarakat, khususnya masyarakat sekitar hutan dalam pengelolaan sumberdaya hutan.  Berbagai konsep sistem pengelolaan hutan yang memberikan hak kelola kepada masyarakat yang lebih besar dapat diterapkan, seperti : Community forestry atau Hutan Kemasyarakatan (HKm), Joint Forest Management, dan PHBM (Pengelolaan Hutan Berbasis Masyarakat).

 

 

C.  Redistribusi Aset SDH Kepada Masyarakat

 

Wacana seputar gugatan kepada pemerintah (negara) agar pengelolaan sumberdaya hutan dikembalikan kepada rakyat, khususnya masyarakat adat memang sudal cukup lama.  Wacana ini timbul kembali dan semakin menguat dan mendapat momentum yang tepat seiring lahirnya era reformasi dan runtuhnya rejim otoriter Orde Baru.  Momentum ini diperkuat realitas berbagai konflik sumberdaya, kerusakan hutan, dan kinerja HPH yang buruk, yang kesemuanya menggambarkan gagalnya pemerintah (negara) dalam mengelola sumberdaya hutan. Dasar tuntutan ini juga mendapatkan landasan yang cukup kuat dan luas karena adanya dukungan dan pengakuan internasional terhadap eksistensi masyarakat adat.

Tuntutan redistribusi aset sumberdaya hutan dan lahan pada gilirannya menggiring pada wacana yang lebih “populer“ yaitu reformasi agraria.  Keluarnya TAP MPR IX/2001 mengenai Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumberdaya Alam, landasan  umum untuk penataan kembali pengelolaan agraria dan sumberdaya alam sudah cukup kuat.  TAP MPR tersebut memberikan mandat kepada Presiden untuk melaksanakan pembaruan agraria dan pengelolaan sumber daya alam berupa penataan kembali terhadap penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah (landreform) yang berkeadilan dengan memperhatikan kepemilikan tanah untuk rakyat, serta penyelesaikan konflik-konflik pemanfaatan sumber daya alam yang timbul selama ini, sekaligus mengantisipasi potensi konflik di masa mendatang, guna menjamin terlaksananya penegakan hukum dan pengelolaan sumberdaya alam secara berkelanjutan.

Bagi masyarakat sekitar hutan di luar Jawa, khususnya masyarakat adat, reformasi agraria atau redistribusi lahan bukan suatu kebutuhan, karena secara defacto mereka masih menguasai lahan-lahan yang cukup luas.  Yang mereka butuhkan adalah lebih kepada “penegasan pengakuan” hak atas tanah dan sumberdaya hutan yang secara historis defacto dalam penguasaan masyarakat sejak dahulu.  Hanya karena ketidaktahuan dan ketidakmampuan masyarakat dalam registrasi tanah, maka tanah-tanah mereka tidak pernah tertata batas-batasnya secara jelas dan terdaftar di instansi pemerintah.  Pada sisi lain pemerintah juga tidak secara aktif melakukan pendataan tanah-tanah (cadastral) dimana tanah-tahan tersebut dalam penguasaan masyarakat.  Sehingga kebijakan yang perlu dilakukan adalah “melepaskan kembali” status tanah negara dimana secara defacto dalam penguasaan masyarakat dan memberikan status yang tegas tanah tersebut sebagai tanah masyarakat baik secara private atau secara komunal.

 

D.  Penguatan Arah Desentralisasi dan Debirokratisasi Sektor Kehutanan

 

            Desentralissi sektor kehutanan adalah suatu keharusan, bukan semata-mata karena arah politik sedang condong ke arah sana, tetapi karena kondisi dan kharakteristik serta permasalahan/konflik sumberdaya hutan yang sangat beragam dan spesifik sehingga tidak mungkin diurus secara terpusat dan seragam.  Apa lagi sekarang ini tingkat kredibilitas pemerintah pusat pada kondisi yang rendah.  Oleh sebab itu desentralisasi kehutanan harus digunakan sebagai suatu piranti kebijakan untuk mencapai kelestarian dan keseimbangan pengelolaan hutan.   Di lain pihak pemerintah daerah juga harus responsif terhadap permasalahan yang ada, bukan justru hanya responsif terhadap kewenangan yang diberikan sehingga menjadi berkuasa seperti raja-raja kecil di daerah yang cenderung lebih ingin mengatur dan mengontrol dengan membuat kebijakan yang makin memperparah persoalan.

Penguatan arah desentralisasi kehutanan harus dimulai dari kesepakatan antara pusat dan daerah, masyarakat dan stakeholder lainnya dalam tanggung jawab dan tanggung gugat pengelolaan sumberdaya hutan.  Beberapa hal yang perlu dilakukan, antara lain :

 

1.        Kerangka dan strategi pentahapan desentralisasi kehutanan

2.        Perumusan dan penetapan kebijakan kehutanan nasional

3.        Penyusunan perangkat ketentuan dan peraturan

4.        Pengembangan SDM dan peningkatan kapasitas

5.        Reformasi dan pemantapan kelembagaan kehutanan

           

Sejalan dengan desentralisasi, dilakukan juga debirokratisasi bidang kehutanan.  Desentralisasi harus dapat menciptakan sistem birokrasi yang efisien dan efektif, bukan menambah panjang biroktasi.  Dengan debirokratisasi masalah high cost economy dalam pengusahaan hutan akibat transaction cost yang tinggi dapat dihilangkan.  Dengan demikian akan tercipta good governance dan akuntabilitas publik yang tinggi.

 

 

VI.  KESIMPULAN

 

§         Pada saat ini kondisi sumberdaya hutan sebagai sumbedaya publik semakin rusak/terdegradasi, sehingga sumberdaya hutan yang semestinya dapat memberikan kesejahteraan bagi masyarakat telah menjadi sumber ancaman bagi kehidupan berupa sumber konflik dan sumber bencana (kebakaran, banjir, longsor, dsb.). Konflik sumberdaya hutan merebak hampir di seluruh kawasan hutan Indonesia, utamanya pada kawasan hutan produksi dalam pengelolaan sistem HPH/HTI.

           

§         Pengelolaan hutan yang dilakukan oleh HPH telah mengalami kegagalan akibat berbagai faktor baik internal maupun eksternal, seperti kegagalan dalam sistem kontrak, biaya transaksi tinggi, dan perilaku oportunis dan free rider para pengusaha dan pihak-pihak lain yang berkepentingan dengan sumberdaya hutan.

 

§         Masalah degradasi hutan, konflik sumberdaya hutan, dan kegagalan sistem HPH bersumber pada masalah yang mendasar yaitu masalah tidak jalannya sistem tenurial sumberdaya hutan Indonesia.   Dalam hal ini, negara (pemerintah) mempunyai dua kegagalan sekaligus, yaitu (1) gagal dalam memberikan kepastian hak (rights), mana yang menjadi property rights masyarakat dan mana yang menjadi state property, sebagai akibat dari tidak pernah sumberdaya hutan diidentifikasi, didata, dan dibuat batas-batasnya secara jelas berdasarkan kesepakatan bersama, (2) gagal dalam menetapkan dan menegakkan kepastian hak (rights) dalam pengelolaan state rights oleh pihak ketiga (HPH)  akibat adanya kongkalingkong unsur birokrasi dan pengusaha, masalah politik, dan KKN di kehutanan.

 

§         Menghadapi seluruh persoalan yang berat di atas dibutuhkan komitmen dan kerja keras secara bersama-sama dari seluruh komponen bangsa.  Pemerintah harus memberikan arah kebijakan pengelolaan sumberdaya hutan pada masa mendatang yang meliputi antara lain;  (1) restrukturisasi sistem HPH, (2) penyelesaian konflik SDH melalui ACR dan peningkatan partisipasi masyarakat dalam pengelolaan hutan, (3) redistribusi sumberdaya hutan kepada masyarakat, utamanya melalui penegasan pengakuan hak atas sumberdaya hutan yang secara historis dan defacto telah dalam penguasaan masyarakat, dan (4) penguatan arah desentralisasi dan debirokratisasi sektor kehutanan

 

DAFTAR PUSTAKA

 

Adimiharja, Kusnaka.  1999.  Hak Sosial Budaya Masyarakat Adat. Makalah Saresehan Masyarakat Adat Nusantara : Menggugat Posisi Masyarakat Adat Terhadap Negara

 

Alchian, Armen A. dan Harold Demsetz.  1973.  The Property Rightss Paradigm.  Journal of Economic History 33 (March).

 

Baplan – DepHut, 2001. Data Statistik Kehutanan. Baplan

 

Depperindag dan Sucofindo, 2001. Peningkatan Efisiensi Expor-Impor untuk Meingkatkan Ekonomi Nasional. Kerjasama antara Deperindag dan Sucofindo. Jakarta

 

Departemen Kehutanan dan Perkebunan, 1998. Penataan Ulang Penguasaan Lahan dan Pengusahaan Hutan Skala Besar Dalam Rangka Redistribusi Manfaat Sumberdaya. Jakarta.

 

_________________, 2001, 2002. Data Statistik

 

Fedel, Gershon dan Feeny, David.  1991.  Land Tenure and Property Rights: Theory and Implications for Development Policy.  The World Bank Economic Review (Vol. 5)

 

Harsono, Budi.  1997.  Hukum Agraria Indonesia, Sejarah Pembentukan UUPA, Isi, dan Pelaksanaannya.  Jilid I.  Hukum Tanah Nasional.  Penerbit Djambatan.

 

Kartodihardjo, H. 1998. Peningkatan Kinerja Pengusahaan Hutan Alam Produksi Melalui Kebijaksanaan Penataan Institusi. Thesis Program Doktor. Pascasarjana IPB. Bogor. (tidak diterbitkan).

 

Kuntoro.  1995.  Efektivitas Pelaksanaan Hak Menguasai Negara dan Fungsi Sosial Atas Tanah. Seminar Hukum Agraria : Efektivitas Pelaksanaan UUPA Selama 35 Tahun.

 

North, D.C. 1991. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Political Economy of Institutions and Decisions. Cambridge University Press. Cambridge.

 

Ridell, James C.  1987.  Land Tenure and Agroforestry : A Regional Overvew, dalam Land, Trees and Tenure : Proceedings of an International Workshop on Tenure Issue in Agroforestry, John B. Raintree (Editor).  ICRAF and Land Tenure Centre.

 

Ross, M. 1996. Conditionality and Logging Reform in the Tropic. Politics Department Princeton University. Princeton, NJ 08544.

 

Schlager dan Ostrom, 1992. Property Rights Regimes and Natural Resources : A  Conceptual Analysis. Land Economic 68(3):249-262.

 

Schmid, A. 1987. Property, Power, and An Inquiry into Law and Econom­ic. Praeger. New York.

 

Taylor, Jhon.  1988.  The Ethical Foundation of the Matket.  Dalam Vincent Ostrom, David Feeny, and Hartmut Picht, eds.  Rethingking Institutional Analysis and development; Issue, Alternative, and Choices.  San Francisco, Calif.: Institute for Contemporary Studies Press.